Международный договор о торговле оружием

Международный договор о торговле оружием (текст в PDF) (МДТО) принят 2 апреля 2013 года Генеральной Ассамблеей ООН. За принятие данного правового акта проголосовали 154 государства, против — три (Иран, КНДР, Сирия), воздержались — 23 (в том числе Россия, Белоруссия, Индия и Китай). Всего по состоянию на июнь 2016 года документ подписало 131 государство (включая США и Израиль), ратифицировали — 85 (в том числе Великобритания, Германия, Италия, Франция и Испания).

МДТО, вступивший в силу в декабре 2014 года, является первым юридически обязывающим документом, регламентирующим экспорт, импорт, транзит, передачу вооружений и военной техники (ВВТ), а также посреднические услуги в этой сфере. Он носит бессрочный характер. Депозитарий договора — генеральный секретарь ООН.

Целями МДТО заявлены: усиление контроля над распространением в мире обычных вооружений, предотвращение получения ВВТ преступными группировками и террористическими организациями, обеспечение региональной и глобальной безопасности, а также установление единых межгосударственных правил продажи и приобретения обычных вооружений на мировом рынке. Согласно резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 61/89 2006 года отсутствие соответствующих общих правил создает угрозу миру, примирению, безопасности, стабильности и устойчивому развитию.

Настоящий договор применяется ко всем видам обычных вооружений в рамках следующих категорий: танки, боевые бронированные машины, артиллерийские системы большого калибра, боевые самолеты, боевые вертолеты, военные корабли, ракеты и ракетные пусковые установки, стрелковое оружие и легкие вооружения, боеприпасы, запасные части и компоненты.

Для оказания содействия странам-участницам в реализации положений договора создан специальный орган -Секретариат МДТО со штаб-квартирой в г. Женева (Швейцария). В его состав входят три сотрудника, включая руководителя, на пост которого сроком на один год (с правом переизбрания) назначен глава национального комитета ЮАР по контролю за обычными вооружениями С.

Дладла. Бюджет Секретариата формируется из ежегодных взносов (от всех стран-участниц договора) и взносов на организацию и проведение регулярных сессий Конференции государств-участников (КГУ) МДТО (от задействованных в мероприятии стран и организаций).

В целях повышения принципа прозрачности каждое государство-участник, руководствуясь своими национальными законами, представляет свой национальный контрольный список ВВТ Секретариату, который направляет его другим участникам, создает соответствующие компетентные органы, регулирующие передачу обычных вооружений и назначает один или более национальных контактных центров для обмена информацией по вопросам, касающимся реализации настоящего договора.

Имея максимально ограниченную структуру, Секретариат выполняет следующие функции:
— оказание технического содействия в реализации положений договора;
— сбор и обобщение национальных ежегодных отчетов по вопросам экспорта подлежащих контролю ВВТ;
— анализ законности продаж вооружений с учетом действующих санкций Совета Безопасности ООН и международных обязательств сторон по другим договоренностям;
— регистрация возможных нарушений государствами — получателями ВВТ прав человека и норм международного гуманитарного права;
— содействие расширению состава участников МДТО;
— обеспечение работы КУГ, в том числе решение организационных вопросов и осуществление необходимого обслуживания заседаний, проводимых в соответствии с настоящим договором;
— предоставление ежегодных отчетов для Генеральной Ассамблеи ООН о реализации МДТО на региональном и глобальном уровне.

Согласно взятым на себя международным обязательствам Швейцария намерена осуществлять финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Секретариата МДТО за счет средств федерального бюджета в период до 2019 года.

В новом договоре определены критерии легальности продаж вооружений, согласно которым требуется принимать во внимание действующие санкции СБ ООН, собственные международные обязательства сторон по другим договоренностям, а также нарушения государствами-получателями прав человека и норм гуманитарного права. Изменения и поправки в текст соглашения разрешается вносить не ранее чем через шесть лет после начала его действия. Впоследствии предлагаемые поправки могут рассматриваться Конференцией государств-участников один раз в три года.

Участие в МДТО рассматривается большинством стран в качестве инструмента укрепления своего авторитета и влияния в сфере военно-технического сотрудничества. При этом они считают, что ввод договора в действие будет способствовать усилению контроля за распространением в мире обычных вооружений, укреплению безопасности на региональном и глобальном уровне. Кроме того, ряд государств рассчитывают на дополнительные дивиденды от участия в форме расширения взаимодействия в военной области с ведущими западными странами, подтверждения надежности в качестве импортера ВВТ, а в перспективе получение статуса привилегированного партнера.

Именно поэтому за несколько месяцев до вступления документа в силу его в спешном порядке подписали Украина и Грузия.

Анализ начального этапа функционирования нового соглашения свидетельствует, что в настоящее время договор не может в существующем виде служить универсальным международным стандартом в области торговли ВВТ. Он предоставляет широкие возможности для выборочного запрещения поставок вооружений определенному импортеру под спорными гуманитарно-правовыми предлогами, носит общий характер и является по сути рамочным документом.

При этом в документе не содержится четких правил, надежно исключающих попадание оружия в незаконный оборот. В частности, отсутствуют положения о контроле за реэкспортом обычных вооружений, регулировании передач оружия, произведенного по иностранным лицензиям. Недостаточное внимание уделено мониторингу конечного использования поставляемой продукции.

Кроме того, новый международно-правовой акт не запрещает передачу оружия негосударственным субъектам международного права, в том числе тем, чья деятельность нарушает законодательство страны, на территории которой они находятся. Попытки включить данное положение в его текст были решительно блокированы ведущими государствами Запада, и в первую очередь США, стремящимися сохранить за собой свободу действий по снабжению оружием антиправительственных группировок в странах с неугодными режимами.

В настоящее время среди участников договора существуют серьезные разногласия в подходах к закреплению положений МДТО в национальных правовых актах. Это обусловлено тем, что в большинстве развивающихся стран собственные системы экспортного контроля в отношении ВВТ отсутствуют или нуждаются в серьезной модернизации. Вследствие этого требуется выработка универсальных механизмов адаптации их нормативно-правовой базы под обозначенные цели.

В США, несмотря на подписание МДТО, не рассматривают его в качестве обязательного к исполнению международно-правового документа. Американский конгресс отказался от ратификации данного соглашения, тем самым создав условия, при которых Белый дом, декларируя приверженность закрепленным правилам поставок за рубеж ВВТ, формально не может принимать на себя юридические и финансовые обязательства в рамках этого соглашения.

Фактически находясь вне рамок договора, Вашингтон имеет возможности через лояльных ему участников влиять на практическую реализацию положений нового режима в выгодном для себя направлении. Соединенные Штаты, опираясь на свою нормативную базу, а также на отработанные национальные процедуры контроля, активно демонстрируют свое стремление оказывать помощь государствам-участникам в вопросах подготовки необходимых законов, формирования контрольных механизмов, позволяющих им полностью выполнить требования соглашения.

Не просматриваются перспективы и в отношении возможного присоединения к МДТО Китая. В Пекине полагают, что наличие в договоре «гуманитарных ограничений» и требований об отчетности как экспортеров, так и импортеров вооружений может существенно осложнить военно-техническое сотрудничество КНР с другими странами. Кроме того, китайская сторона считает неприемлемой для себя и нынешнюю, «усеченную» конфигурацию МДТО, в которой нет ключевых стран.

Сдержанное отношение к участию в соглашении сохраняется в Индии. Учитывая, что страна в значительной степени зависит от импорта оружия (он составляет более 70% ВВТ), в Нью-Дели негативно относятся к положениям договора, ограничивающим использование импортируемого оружия, а также позволяющим транзитным странам досматривать и задерживать военные поставки. В МИД Индии считают, что вопрос о возможном присоединении страны к МДТО будет оставаться в дискуссионной плоскости до тех пор, пока о готовности участвовать в нем не заявят Китай и Пакистан.

Традиционные партнеры России в сфере военно-технического сотрудничества (Алжир, Венесуэла, Египет, Иран, Куба, Сирия) на данном этапе также не намерены подписывать данное соглашение, отмечая, что его недостатки вряд ли могут быть устранены в обозримой перспективе. В первую очередь их беспокоит отсутствие в документе четких критериев «проблемных» стран, которым не должны поставляться вооружения. По их мнению, это создает основу для вольной интерпретации МДТО и использования его в целях «наказания» любого неугодного Западу государства.

Что касается Российской Федерации, то ее законодательство в области экспорта, импорта, транзита, передачи ВВТ и оказания посреднических услуг в этой сфере является более совершенным, чем требования договора. В связи с этим оно в полной мере обеспечивает выполнение Россией соответствующих международных обязательств.

Следует отметить, что основные усилия главных идеологов МДТО (страны Евросоюза) направлены на вовлечение в договор государств Африки и Латинской Америки, на оружейных рынках которых они хотели бы укрепить свои позиции. При этом добиться там увеличения доли своего оружейного экспорта европейцы планируют главным образом за счет России и Китая, учитывая, что на сегодняшний день значительная доля импорта ВВТ стран Латинской Америки приходится на российских поставщиков, а в африканских странах — на китайские компании.

Между тем эксперты ООН отмечают снижение интереса к МДТО не участвующих в нем стран. Показательным в этом плане, по их мнению, является тот факт, что развернутая в прошлом году сторонниками договора политическая кампания в пользу скорейшего присоединения к нему практически исчерпала себя.

В целом состояние и ход реализации Международного договора о торговле оружием свидетельствуют о том, что он в настоящее время не оказывает существенного влияния на мировой рынок ВВТ и не является реальным инструментом эффективного контроля оборота вооружений, МДТО носит декларативный характер и не содержит жестких правил, надежно исключающих попадание оружия в незаконный оборот и передачу негосударственным субъектам, В договоре уделено недостаточное внимание вопросу мониторинга конечного использования поставляемой продукции, а также отсутствуют положения о недопустимости реэкспорта ВВТ, произведенных по иностранным лицензиям.

Договор о торговле оружием: далек от совершенства, но лучше чем ничего

Голосованию по Договору о торговле оружием на сессии Генеральной Ассамблеи ООН 2 апреля 2013 г. предшествовали более двух десятилетий подготовительной работы. Большинство государств проголосовало за проект, однако Договор еще не скоро обретет необходимую конкретику.

В интервью Стивен Хайнс, профессор публичного международного права Университета Гринвича, рассказывает о принятии Договора, о его предполагаемой эффективности и недостатках.

Интервью

В мире регулируется почти вся международная торговля товарами, за исключением международной торговли оружием. Противозаконное использование оружия для разжигания геноцида, совершения военных преступлений, поддержки терроризма и организованной преступности или проникновение оружия на черный рынок – вот лишь некоторые из наиболее опасных последствий такого пробела в международном праве. Голосованию по Договору о торговле оружием на сессии Генеральной Ассамблеи ООН 2 апреля 2013 г.

предшествовали более двух десятилетий подготовительной работы. Большинство государств проголосовало за проект, однако Договор еще не скоро обретет необходимую конкретику. Как бы то ни было, его принятие является важным шагом в русле всеобщих попыток ограничить торговлю оружием, которое ежегодно убивает десятки тысяч людей.

В своем интервью Стивен Хайнс, профессор публичного международного права Университета Гринвича, рассказывает о принятии Договора, о его предполагаемой эффективности и недостатках.

Собеседник: Стивен Хайнс, профессор публичного международного права Университета Гринвича

Интервьюер: Мария Просвирякова, РСМД

Второго апреля Генеральная Ассамблея ООН подавляющим числом голосов приняла Договор о торговле оружием. Какое правовое значение имеет тот факт, что Договор, по которому не удалось достичь договоренности на конференции ООН, был принят Генеральной Ассамблей ООН?

Первоначальное намерение принять окончательный текст Договора о торговле оружием на конференции ООН без голосования было невозможно осуществить, поскольку ряд государств в самом конце недвусмысленно заявили, что они не готовы это сделать. Поэтому единственным разумным вариантом действий было направить его в Генеральную Ассамблею и принудительно поставить на голосование. Только три государства – Сирия, Северная Корея и Иран – проголосовали «против».

В числе воздержавшихся оказались, в частности, Россия и Китай, крупнейшие производители и экспортеры оружия. Воздержание от голосования вовсе необязательно означает, что государства собираются оставаться за рамками договорного режима. Россия заявила, что внимательно изучит документ, после чего примет решение о том, сможет ли она его поддержать.

Так что нужно подождать и посмотреть, что будет дальше.

Кроме того, голосование того или иного государства в поддержку какого-либо договора необязательно означает, что оно впоследствии собирается его ратифицировать. Взять, к примеру, США. Американское правительство поддерживает Договор о торговле оружием, но окажется в непростой ситуации, когда не сможет его ратифицировать, поскольку Сенат вполне может отказаться от ратификации под воздействием очень мощного лобби, выступающего против любого контроля за оружием в стране.

Договор вступает в силу по истечении 90 дней после того, как ратификационная грамота будет направлена 50-му государству-участнику. Когда он вступит в силу, это будет означать юридическую обязательность его исполнения. Примечательно, что в июльском проекте договора предусматривалась его ратификация 65 государствами.

Но непосредственно перед голосованием в Генеральной Ассамблее ООН австралийцы внесли поправку в ответ на предложение ряда государств понизить этот порог, чтобы ускорить процесс вступления договора в силу.

Идеальных договоров не бывает, и чем больше сторон участвует в процессе переговоров по документу, тем менее совершенным он будет. Ведь понятно, чтобы заручиться поддержкой 193 государств, необходимо как-то учесть все их интересы и позиции каждого. Пока в Договоре о торговле оружием этого добиться не удалось.

Договор был принят 154 голосами против 3, и 23 страны воздержались от голосования, включая Россию. Россия решила воздержаться в силу неоднозначности этого Договора, не предусматривающего конкретных механизмов исполнения и контроля за его соблюдением. Разумеется, из-за чрезвычайной сложности переговоров приходилось идти на компромиссы, которые привели к существенным пробелам. Какие пробелы и слабые стороны документа наиболее очевидны и чреваты проблемами в будущем?

Прежде всего, нам следует воспользоваться этим Договором для того, чтобы добиться повышения международных стандартов, которые со временем должны значительно ужесточиться.

Один из критикуемых моментов Договора в его нынешнем виде заключается в отсутствии положения о контроле за его применением и санкций за его несоблюдение. Поэтому сразу же возникает вопрос о степени эффективности этого Договора.

Как бы то ни было, мы получили документ и процедуру, в рамках которой он вступит в силу; будет создан небольшой секретариат, будут проводиться обзорные конференции (первая запланирована на 2016 год) и ежегодные встречи стран-участниц. Со временем договоры такого рода начинают жить собственной жизнью. С проведением обзорных конференций некоторые из двусмысленностей в тексте будут устранены, и в этом процессе важную роль по-прежнему будут играть организации гражданского общества.

Большинство государств горячо поддерживают этот Договор, и это должно обеспечить конструктивный диалог, который рано или поздно подведет нас к чему-то более прочному и устойчивому, чем сейчас.

Если 50 государств ратифицируют Договор, то он фактически станет международной нормой. С учетом подавляющего числа голосов, отданных за него, некоторые дипломаты рассчитывают, что он сможет вступить в силу через два-три года, что довольно быстро для международного договора. Насколько реалистичны такие оценки, и какие подводные камни могут нас здесь ожидать?

Сначала нужно пройти процесс ратификации. Как юрист-международник, я вижу множество договоров с общими пожеланиями, и проблема заключается в том, что, как показывает мой опыт, быстрее всего их ратифицируют те государства, которые менее всех способны обеспечить их соблюдение. Они немедленно ратифицируют договор, с большим энтузиазмом относясь к договоренности.

Но когда по прошествии пяти лет спрашиваешь, какие законы они приняли, чтобы обеспечить соблюдение этой договоренности, неожиданно обнаруживаешь, что не было сделано вообще ничего. Они формально ратифицировали договор на международном уровне, но во внутреннее законодательство никаких поправок, с учетом вновь принятых обязательств, не внесли. Как ни странно это может показаться, чем больше времени у государства уходит на ратификацию документа, тем больше вероятность того, что оно обеспечит его юридическую силу в рамках внутренней законодательной процедуры.

Хочется надеяться, что по истечении трех лет у нас будут все необходимые ратификационные грамоты для вступления Договора в силу. Но я не уверен, что все государства, которые смогут за это время его ратифицировать, предпримут у себя необходимые шаги, чтобы самим гарантировать его соблюдение.

Для Великобритании это будет совсем просто, так как мы уже сейчас соблюдаем те стандарты, которые заложены в Договоре. Но даже Великобритании потребуется выделить время в парламенте на то, чтобы прописать положения Договора в британских законах. Всем государствам предстоит пройти через ту или иную законодательную процедуру, чтобы признать юридическую силу Договора прежде, чем он будет ратифицирован.

Принимая во внимание эти соображения, сложно давать прогнозы относительно того, как долго будет проходить ратификация. Поживем – увидим. Я, тем не менее, считаю, что та поддержка, которую получил Договор во время голосования в Генеральной Ассамблее, совершенно очевидно дает нам основания надеяться на его быстрое вступление в силу.

Фото: UN Photo/Devra Berkowitz
Голосование по Договору о торговле оружием
на сессии Генеральной Ассамблеи ООН

Какие последствия Договор будет иметь для крупнейших экспортеров оружия?

Я не уверен насчет России и Китая, но Договор не окажет сильного воздействия на крупных поставщиков оружия в Европейском союзе (в частности, в Великобритании, Франции, Германии) или в США, главным образом, потому, что они уже сейчас придерживаются стандартов, включенных в Договор о торговле оружием. Этим документом делается попытка довести мировые стандарты до уже существующего уровня.